Ein Gericht hat der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) gerade eine ihrer wichtigsten Waffen aus der Hand geschlagen. Am 19. März 2025 entschied das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in Leipzig im Verfahren 8 C 3.24, dass die GGL keine IP-Sperren gegen Telekommunikations-Reseller anordnen darf. Die rechtliche Grundlage für solche Netzsperren gegen illegale Glücksspielanbieter fehlt im Glücksspielstaatsvertrag 2021 schlicht. Für eine Behörde, die mit dem Versprechen angetreten ist, den deutschen Markt zu ordnen und den Schwarzmarkt Online-Glücksspiel einzudämmen, ist das eine empfindliche Niederlage.
Was das Bundesverwaltungsgericht tatsächlich entschieden hat
Das Urteil wirkt breiter, als es auf den ersten Blick scheint. Das BVerwG bestätigte dabei auch eine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Koblenz aus dem Februar 2023, wonach die GGL bereits den Versuch, Lottoland per IP-Sperre zu blockieren, ohne ausreichende gesetzliche Grundlage unternommen hatte. Zwei Instanzen, zwei Niederlagen in derselben Frage. Man kann das kaum anders lesen als ein strukturelles Problem, nicht nur einen handwerklichen Fehler. Die Frage, ob Anbieter wie Terdersoft B.V. künftig überhaupt wirksam gesperrt werden können, bleibt damit offen.
Die GGL hat ihre Strategie inzwischen angepasst. Statt bei Internetanbietern wie Telekom, Vodafone oder 1&1 anzusetzen und dort eine DNS-Sperre auf Access-Provider-Ebene durchzusetzen, richtet sie GGL-Sperranordnungen gegen illegale Online-Casinos nun an Hosting-Provider. Über 930 Domains wurden per Host-Level-Domain-Blocking illegaler Casinos auf diesem Weg blockiert, rund 60 neue pro Monat. Das klingt nach Tempo. Doch wer sich ein bisschen mit dem Thema beschäftigt, weiß: Für jeden gesperrten Anbieter entstehen neue Adressen, neue Server, neue Wege. Die Behörde läuft dem Problem hinterher.
Für Spieler ändert sich vorerst wenig
Was das konkret bedeutet, lässt sich am Verhalten nicht lizenzierter Plattformen ablesen. Anbieter wie Roman Casino, die ohne deutsche Lizenz operieren und dennoch für Nutzer aus Deutschland erreichbar sind, zeigen, wo die Durchsetzungslücke liegt. Die GGL kann solche Seiten als unerlaubte Glücksspielangebote sperren und auf ihre Sperrliste setzen, doch solange die rechtlichen Instrumente beschränkt sind und Hosting-Umzüge technisch schnell erledigt sind, bleibt der Zugang für viele Spieler offen. Das ist keine abstrakte Gefahr, sondern Alltag.
Wer als Spieler auf solchen Plattformen landet, bewegt sich in einem rechtlichen Graubereich. Es gibt keine deutschen Verbraucherschutzmechanismen, keine gesetzlich vorgeschriebenen Einzahlungslimits, keine Anbindung an OASIS, das deutsche Spielersperrsystem, und keine Verbindung zur LUGAS-Datenbank, die Mehrfachkonten und Suchtmuster erkennen soll. Wer auf einer Plattform mit Lizenz der Malta Gaming Authority (MGA) spielt, hat zwar eine gewisse Aufsicht im Rücken, fällt aber aus dem deutschen Schutzrahmen heraus. Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 sollte genau das verhindern. Ob er das kann, ist nach diesem Urteil offener denn je.
Die GGL fordert mehr Werkzeuge vom Gesetzgeber
Die Behörde selbst hat die Konsequenzen gezogen, die sie ziehen kann. In der laufenden Evaluierung des Staatsvertrags drängt die GGL darauf, dass der Gesetzgeber Werbesperren gegen unlizenzierte Anbieter als vorrangiges Ziel verankert. Das ist ein Eingeständnis: Die bisherigen Befugnisse reichen nicht. Man kann das als ehrlich bezeichnen. Man kann es auch als Zeichen werten, dass die ursprüngliche Konstruktion des GlüStV 2021 an entscheidenden Stellen zu kurz gedacht war. Die Glücksspielstaatsvertrag-2021-Durchsetzung, so wie sie konzipiert wurde, funktioniert in der Praxis eben nicht vollständig.
Werbesperren wären tatsächlich ein anderes Instrument als IP-Sperren. Wenn unlizenzierte Anbieter keine Werbung auf deutschen Plattformen schalten, keine Affiliate-Links platzieren und keine Google-Anzeigen buchen können, wird ihr Weg zum deutschen Kunden schwieriger. Auch Payment Blocking im Online-Casino-Bereich wird diskutiert, also das Unterbinden von Zahlungsströmen zu nicht lizenzierten Anbietern. Technisch lässt sich das besser durchsetzen als die permanente Jagd auf wechselnde IP-Adressen. Ob der Gesetzgeber mitspielt, ist eine andere Frage. Der zweite Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der neue Rechtsgrundlagen ab Mai 2026 schaffen soll, ist in Arbeit, aber politische Prozesse in Deutschland brauchen ihre Zeit. Inwieweit dabei auch der Digital Services Act (DSA) als europäischer Rahmen für Plattformpflichten eine Rolle spielt, ist noch nicht abschließend geklärt.
Lücke zwischen Anspruch und Wirklichkeit
Ich habe die GGL-Gründung 2021 verfolgt und die Erwartungen waren hoch. Erstmals sollte Deutschland eine zentrale Aufsichtsbehörde haben, die den Flickenteppich aus 16 Landesregelungen ablöst. Der GlüStV 2021 galt als moderner Rahmen. Dreieinhalb Jahre später steht die Behörde vor Gericht ohne ausreichende Rechtsgrundlage für ihr zentrales Durchsetzungsinstrument. Das ist kein Drama, aber es ist ein Problem, das man ernst nehmen sollte.
930 gesperrte Domains klingen nach Leistung. Die GGL-Whitelist lizenzierter Online-Casinos wächst, der Spielerschutz über LUGAS und Einzahlungslimits funktioniert dort, wo Anbieter mitspielen. Doch solange die rechtliche Basis wackelt, kann jeder gesperrte Anbieter zurückkehren: unter anderem Namen, auf einem anderen Server, erreichbar für jeden, der nicht aktiv danach fragt, ob er auf einer lizenzierten Plattform spielt. Die meisten fragen nicht. Der Schwarzmarkt Online-Glücksspiel in Deutschland lebt genau von dieser Gleichgültigkeit, und die Kanalisierung der Spieler in legale Angebote bleibt so lange schwierig, wie VPN-Umgehung und Krypto-Casinos technisch einfacher sind als Behördenwege. Ob der Gesetzgeber schnell genug reagiert, um diese Lücke zu schließen, ist die eigentliche Frage der kommenden Monate.